Deputados e senadores emendam nesta semana LDO para o primeiro ano do novo presidente

Deputados e senadores apresentarão nesta semana a lista dos projetos que querem ver no orçamento federal a ser executado ao longo de 2011, primeiro ano do presidente da República a ser eleito em outubro ou novembro próximos. Eles têm até o dia 7(junho) para apresentar emendas ao projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2011, relatado pelo senador Tião Viana (PT-AC). Como o próprio nome diz o orçamento a ser discutido e votado no segundo semestre deste ano, válido para 2011, tem de seguir os mandamentos da LDO.
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Elaboração de gastos
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Parece estranho um Congresso e um governo em final de mandato elaborar as leis orçamentárias que o novo presidente da República deverá cumprir. Entretanto, o objetivo da legislação é permitir a conclusão de projetos e programas. Com isso, tenta-se evitar que uma obra pela metade, por exemplo, seja simplesmente abandonada pelo novo governo. Aliás, a legislação orçamentária mudou nos últimos anos para determinar que são prioritárias as obras em andamento.
Além disso, tanto o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias quanto o próprio orçamento federal são obrigados a seguir um plano de médio prazo - o Plano Plurianual (PPA), com programas e projetos para quatro anos. O atual PPA, elaborado pelo governo Lula, tem validade até o final de 2011. Assim, o presidente da República a ser empossado em janeiro próximo teoricamente terá um orçamento próprio apenas em 2012.
Na prática, o novo presidente pode propor ao Congresso mudanças nas leis orçamentárias aprovadas no último ano do governo anterior. Se ele contar com maioria no Congresso, não terá problemas para realizar as alterações que considera mais relevantes - todos os últimos presidentes fizeram isso.
As emendas que os deputados e senadores apresentarão até o dia 7 de junho à LDO listam projetos e programas, sem mencionar valores (isso é feito no projeto de orçamento, discutido sempre no segundo semestre). Cada parlamentar pode apresentar até cinco emendas.
As comissões permanentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e as bancadas estaduais também podem propor até cinco emendas cada uma. No Senado, três já marcaram reunião para discutir suas emendas à LDO. As Comissões de Assuntos Sociais (CAS) e de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle (CMA) discutirão suas emendas na terça-feira (1º). A Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania marcou sua reunião para quarta-feira (2).
Autor: Eli Teixeira / Agência Senado
Extraído de: Agência Senado - 28 de Maio de 2010

LEI DAS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS.

Cabe ao poder executivo, por dispositivo constitucional, os seguintes projetos de lei:
1- Plano plurianual
2- Lei das diretrizes orçamentárias
3- Lei de orçamento anual.
O plano plurianual são as metas e objetivos a serem perseguidos, em nome do governo, pelo Estado. Ele abrange desde o segundo ano do novo governo até o primeiro ano do governo que se segue. Este plano serve para que o novo governo oriente as suas politicas de Estado.
O plano plurianual deve ser votado pelo congresso até o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato do novo governante.
A lei de diretrizes orçamentárias prioriza as metas do PPA e serve para orientar a elaboração do orçamento geral da união que terá validade de um ano, um exercício contábil,o ano seguinte.
O projeto da LDO é elaborado pelo poder executivo, sob direção do Ministério de Planejamento, orçamento e gestão e coordenado pela secretaria de orçamento federal.
O projeto da LDO deve ser encaminhado até o dia 15 de abril de cada ano, 8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. A base da LDO é o PPA e deve ser apreciado pelo congresso até o dia 17 de julho de cada exercício.
Depois de aprovado o projeto é sancionado pelo Presidente da República.
Vejamos então:
No primeiro ano do mandato do novo governo deve ser elaborado o PPA (neste caso o governo que entra ainda deve cumprir a quarta etapa do PPA elaborado no governo anterior)
O PPA deve ser votado pelo Congresso Nacional até o dia 31 de agosto.
Tomando como base o PPA, deve ser elaborado a LDO. A elaboração é missão do poder executivo sob direção do MPOG e coordenação da SOF.
A LDO deve ser encaminhada ao congresso nacional até o dia 15 de abril de cada ano, neste caso, no segundo ano de mandato do novo governo e apreciada pelo Congresso até o dia 17 de julho de cada exercício.
Como se estabelece o orçamento no ultimo ano do governo?
Com base no PPA já traçado no primeiro ano de governo que serve para ser aplicado até o primeiro ano do governo subsequente.
A lei orçamentária tem como base a LDO que é apresentada ao congresso nacional até o dia 15 de abril de 2010 e deve ser votada até o dia 17 de julho de 2010. Com base nesta LDO é composta a lei orçamentária para o ano de 2011, neste caso, já para o novo governo. Observe que em seu primeiro ano o novo governo cumpre o orçamento traçado pelo governo anterior.

O que é a LDO?
É a lei que antecede a lei orçamentária (o orçamento anual propriamente dito). Busca definir as metas e prioridades de programas a ser executados pelo Governo.
A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente, a lei orçamentária anual deverá ser orientada pela LDO. A LDO dispõe ainda sobre alterações na legislação tributária e estabelece a politica de aplicação das agências financeiras de fomento.
A LDO é aprovada a cada ano pelo poder legislativo e com base nesta lei, a secretaria de orçamento federal, órgão executivo, consolida a proposta orçamentária de todos os órgãos dos três poderes (executivo, legislativo e judiciário) para o ano seguinte no projeto de lei (LOA) encaminhado para discussão e votação no congresso nacional.
A LOA então é um projeto de lei no qual estão consolidadas todas as propostas orçamentárias de todos os órgãos dos três poderes da Uniâo, sempre tendo como base as metas e prioridades já traçadas na LDO, que deve ser encaminhado para apreciação do congresso nacional.
No congresso nacional a LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis com o PPA. As emendas à LDO serão apresentadas na comissão mista de planos, orçamentos publicos e fiscalização – CMPOF. Nesta comissão tais emendas receberão pareceres e serão apreciadas pelas duas casas na forma de regimento comum.

Enquanto não iniciada a votação das emendas à LDO na CMPOF, o presidente da república poderá enviar ao congresso nacional mensagem propondo modificações no projeto da LDO, da parte cuja alteração está sendo proposta.
A LDO é então um instrumento propugnado pela Constituição, para fazer a transição entre o PPA (planejamento estratégico) e as leis orçamentárias anuais.
Importante: O PPA é para ser realizado a cada quatro anos e a lei orçamentaria é anual, deve ser estabelecida para ser realizada dentro de um único exercício contábil, já a LDO é um documento que estipula metas e prioridades no PPA e serve para transacioná-lo para a lei anual de orçamento publico. A cada ano deve-se tendo por base o PPA se elaborar nova LDO e nova LDO.

O PLANO PLURIANUAL.

Toda vez que se encaminha alguma peça para apreciação por parte do Congresso Nacional, se encaminha uma proposta ou projeto. O plano plurianual é um projeto elaborado pelo governo e encaminhado ao congresso nacional, para ser discutido e votado, até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato de cada presidente. ( 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro).
O novo governo (eleito este ano, 2010) deverá elaborar seu projeto de plano plurianual e enviar ao congresso nacional que deverá apreciá-lo e votá-lo até o dia 31 de agosto de 2011.
uma vez aprovado no congresso nacional , o plano plurianual é válido para os quatro anos seguintes.
O congresso nacional é atuação conjunta da câmara dos deputados e do senado federal.
Observe que: o plano plurianual aprovado será válido para os anos de 2012, 2013, 2014 e 2015, portanto abrangerá o primeiro ano de governo do que seguir ao empossado em 2011 e o novo governo , ainda em 2011, deverá seguir o plano plurianual do seu antecessor em seu primeiro ano de mandato.
“ a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma REGIONALIZADA, as diretrizes, os objetivos e metas da administração publica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de origem continuada.” CF -art.165 &1º
No primeiro ano de mandato do chefe do poder executivo ( presidente, governador ou prefeito), ele estará executando a 4ª etapa do plano plurianual que foi elaborado no mandato anterior.
QUAL A FINALIDADE DO PPA?
Em termos orçamentários, é estabelecer objetivos e metas que comprometam o poder executivo e o poder legislativo a dar continuidade aos programas na distribuição de recursos.
O PPA precisa ser aprovado pelo congresso nacional até o final do primeiro ano do mandato do governante eleito.
O controle e a fiscalização da execução do PPA são realizados pelo sistema de controle interno do poder executivo e pelo Tribunal de Contas da União.
O acompanhamento e a avaliação do PPA são feitos pelo MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO.
DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS.
Diretrizes – orientações ou princípios norteadores da captação, gestão e gastos de recursos durante o período, com vistas a alcançar os objetivos de GOVERNO na vigência do plano.
Objetivos – Discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas.
Metas – objetivos traduzidos de forma quantitativa.

Como é feito o orçamento?

O orçamento é único. É elaborado pelos poderes legislativo, judiciário e executivo, cabendo ao executivo consolidá-lo.
Anualmente cada um dos poderes, por meio de seus órgãos, elabora sua proposta orçamentária e a encaminha ao poder executivo para que este a consolide, ou seja, transforme todas as propostas numa peça única, uma única proposta orçamentária.
A constituição federal atribui ao poder executivo a responsabilidade pelo sistema de planejamento e orçamento.
Cabe ainda ao poder executivo a iniciativa dos seguintes projetos de lei:


1- Plano plurianual ( plano para mais de um ano, ou exercício)
2-lei das diretrizes orçamentárias
3- lei de orçamento anual.

O equilíbrio.
O orçamento não pode fixar despesas que não sejam atendidas pelo total de receitas previstas.
O governo deve definir , então, prioridades na aplicação dos recursos estimados.
O plano plurianual estabelece as metas para se elaborar a proposta orçamentária.
A lei de diretrizes orçamentárias prioriza as metas traçadas no plano plurianual.
Na próxima aula vamos estudar cada um desses planos. Bons estudos!

ORÇAMENTO PROGRAMA.

O orçamento, com o tempo, deixou de ser um mero instrumento de previsão de arrecadação e autorização de gastos e tornou-se um instrumento legal que contém programas e ações vinculadas a um processo de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício ( com ênfase ás realizações do GOVERNO).
Cada governo apresenta ao eleitor seu programa de trabalho. Este programa irá orientar o Estado enquanto sob a direção do respectivo governo. Exemplo: um governo neo-liberal terá um programa orientado para a contenção dos gastos públicos e diminuição da ação do Estado na economia, exemplo: privatização de estatais. Um governo de esquerda por outro lado visará ( em hipótese) uma maior interferência do Estado buscando um crescimento econômico mais moderado no entanto com mais avanços sociais. O orçamento público, ao invés de um documento que somente autorize arrecadar receitas e executar gastos deverá trazer as metas e objetivos que o governo pretende alcançar em determinado exercício.
O orçamento programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários a sua execução.
Digamos que você estudante para o MPU estabelecesse seu orçamento-programa; você deveria listar as suas despesas ( livros, apostilas, cursos, passagens etc)..suas fontes de recursos e além disso seu planejamento com suas ações para alcançar tais metas e objetivo, como por exemplo: pretendo fazer tal curso, dia tal estudarei tal matéria, dia tal outra e assim por diante. Você teria seu orçamento programa, diferente de um simples orçamento tal como: esse mês receberei tanto e tereis tais despesas: água, luz, mercado...
Podemos visualizar que por meio do orçamento programa o Governo sinaliza que caminho irá tomar e quais são suas metas e objetivos e direciona as ações do Estado neste caminhar.
Veremos mais adiante algumas características do ORÇAMENTO PROGRAMA.

CARACTERISTICAS DO ORÇAMENTO PROGRAMA.
Ações melhor planejadas.
Identificação dos gastos e realização por programas e sua comparação em termos absolutos e relativos.
Orçamento mais preciso.
Inter-relação entre custo e programação vinculada a objetivos
maior possibilidade de redução de custos
mais fácil identificar funções duplas.
Enfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.
Melhor controle e execução do programa.


ORÇAMENTO TRADICIONAL x ORÇAMENTO PROGRAMA.
TRADICIONAL
Não se baseia em uma programação.
Distribui os recursos segundo os objetos de gastos ( pessoal, material de consumo e outros)
força os diferentes setores públicos a pressionarem as administrações superiores em busca de maiores recursos.
Conduz a administração superior a :
para adequar o total de despesas ao montante das receitas previstas:
- proceder cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados.
- superestimar as receitas para atender às pressões das despesas.
Não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não possui mecanismos para controlar os custos dos produtos oferecidos.
PROGRAMA
Atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas. (não atribui recursos para um conjunto de compras e pagamentos)
atribui responsabilidade ao administrador
permite interdependência e conexão entre os diferentes programas de trabalho
permite mobilizar recursos com razoável antecedência.
Permite localizar duplicidade de esforços
permite o controle de custos do produto oferecido pelo governo à sociedade.
Atenção: a teoria, infelizmente, sempre difere da prática. Na teoria o orçamento programa estabelece os objetivos como critério para a alocação de recursos. Na prática, entretanto,no Brasil o compromisso com a tradição orçamentária tem consumido a maior parte dos recursos.

Como funciona “genericamente” o orçamento público.

O Estado, por intermédio do governo, ordena que todos os seus institutos façam um levantamento anual do total de despesas a serem realizadas e da previsão de despesas para aquele exercício. Os diversos institutos fazem esse planejamento, cada qual elabora seu próprio orçamento, e envia para uma centralizadora do Estado que cria uma peça única , o orçamento publico, e envia para o Congresso Nacional apreciar e aprovar ou não essa peça. Aprovado, por lei editada pelo congresso nacional, o orçamento público torna-se uma documento legal para o próximo exercício a ser seguindo pelo Governo. ( Geralmente um ano).
Aliomar Baleeiro - Orçamento público é o ato pelo qual o poder executivo prevê e o poder legislativo lhe autoriza, por certo período ( em geral um ano) ,e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
René Stourn – O orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia das receitas e despesas públicas.
Lei 4320/64 – art. 2º – a lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a tornar evidente a politica econômico-financeira e o programa de trabalho do GOVERNO, obedecidos os princípios da UNIDADE, UNIVERSALIDADE E ANUALIDADE.
O ORÇAMENTO PUBLICO trata-se de um instrumento de PLANEJAMENTO, CONTÁBIL, FINANCEIRO E DE CONTROLE. As despesas para serem realizadas, têm que estar autorizadas na lei orçamentária anual.
Exemplo: contratação de novos servidores para o MPU. Já foi aprovado no congresso e deve ir à sanção presidencial a abertura de mais de 6.000 vagas para o órgão. Essas vagas constituem despesas publicas que de alguma forma devem ser incluídas no orçamento do próximo ano e então, desta forma, e somente desta forma, tais despesas estarão autorizada para o próximo exercício. Existe ainda um princípio de que nenhuma despesa deve ser aprovada sem que se estabeleça a origem dos recursos ( as receitas autorizadas que devem suprir tais despesas)
O orçamento do próximo ano, ano de posse de novos governantes, deverá ser aprovado ainda este ano e por este congresso e de iniciativa deste governo.
O próximo governo, em seu primeiro ano de mandato deverá se orientar pelo orçamento já aprovado pelo atual governo, ou seja, só lhe será permitido realizar despesas e arrecadar receitas já previstas neste orçamento.


O processo orçamentário:
1- a elaboração da proposta, feita no âmbito do executivo. ( em peça única para todo o governo)
2-a apreciação e votação pelo legislativo. ( no governo federal , o congresso nacional)
3-a sua execução.
4-o controle . ( acompanhamento e avaliação da execução)
importante:
o orçamento abrange todos os poderes;
executivo, legislativo e judiciário.
Nesta peça única devem estar autorizadas todas as despesas e estabelecidas todas as fontes de receitas.

Orçamento público. Breve introdução.

Existem os que defendem a redução da interferência do Estado na Economia e por consequência a redução nos gastos públicos. O Estado, no entanto, como já estudamos , não pode abrir mão de sua presença no mercado devido às falhas do mercado, O Estado existe e deve interferir para garantir o desenvolvimento, o emprego , a estabilidade econômica e , ainda, defender a sociedade como um todo dos abusos do poder econômico de alguns agentes do mercado. Essas são algumas considerações que demonstram que o Estado, atuando por intermédio do governo constituído, continuará a desempenhar inúmeras funções na economia : saúde, educação, policia, justiça e outras. O importante é que para atuar o estado necessita consumir recursos financeiros e para consumir necessita de alguma forma obtê-los. O Estado fará frente a inúmeras despesas públicas e para isso necessita de receitas públicas. Nesta composição entre despesas públicas e receitas públicas deve haver alguma peça que possibilite seu controle, sua visualização e ainda a administração de recursos, necessitamos de um orçamento público.

Vamos falar sobre tributos:

Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela possa se exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída por lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Imposto – tributo de caráter genérico.
Não tem fim especifico ( pode ser aplicado livremente pelo Estado ) e não depende de uma contraprestação qualquer, ou seja, não depende de qualquer atividade ou serviço a ser prestado pelo Estado ao contribuinte.
Taxa – tributo relacionado com o exercício regular do poder de polícia, ou com a prestação de algum serviço público para um beneficiário identificado ou identificável, ou seja, servem para a manutenção de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos.
Exemplo: taxa de recolhimento de lixo, mesmo que você , contribuinte não jogue seu lixo para ser recolhido pelo Estado, ou seja, não utilize esse serviço, deve pagar para mantê-lo, visto que o Estado o deixa disponível para sua utilização.
Contribuições : tributos destinados a finalidade pré-estabelecidas, exemplo: contribuição de melhoria, a obrigação tem como fato gerador a valorização do imóvel do contribuinte, exemplo, o asfaltamento de uma via em frente ao imóvel, ou valorização decorrente de outra obra pública.
Existem tributos Federais, Estaduais, Distritais e Municipais:
CF – art. 145.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
1- Impostos.
2- Taxas, em razão do exercício do poder de policia ou pela utilização efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados aos contribuintes ou postos a sua disposição.
3- Contribuições de melhorias, decorrentes de obras públicas.

Vamos estudar o orçamento publico.

Se o mercado fosse perfeito para suprir as necessidades sociais, de forma livre, sem interferências, o governo não precisaria atuar, mas como sabemos há falhas e portanto necessidade da presença do governo.
Para estudarmos o orçamento publico temos que dispor sobre a teoria das finanças que gira em torno da necessidade da presença do governo (devido às falhas de mercado), das funções desse governo, da teoria da tributação e do gasto publico.
O ótimo de Pareto, ou seja, o estágio welfare economics ( estado de bem estar social através do livre mercado sem interferência do governo) não são possíveis devido às falhas de mercado.
São as falhas de mercado:
1- Existência de bens consumidos por diversas pessoas numa sociedade, ao mesmo tempo e de forma que o consumo de uma determinada pessoa não exclua o direito de consumo dos demais, são os denominados bens públicos. Exemplo: uma praça ou um parque público, é de consumo de todos, não pode uma determinada parte da sociedade tomar para si, ou adquiri-lo para uso particular.
2- Monopólios naturais – devido aos ganhos de escala surgem monopólios, tais como luz, água, que não podem ser entregues a um agente do mercado para sua exploração, visto que são bens de consumo indispensáveis à sociedade, podemos recusar comprar utensílios domésticos mas não podemos deixar de consumir água ou luz, neste caso o governo ou assume a produção ou é obrigado a criar agências reguladoras que impeçam a exploração dos consumidores.
3-externalidades - Uma fabrica, por exemplo, pode exibir externalidades positivas e negativas, como por exemplo, pode trazer para a localidade milhares de empregos e renda e ao mesmo tempo pode poluir seus rios, despejar lixo em suas florestas, neste caso é necessário que o governa interfira tanto para propiciar as externalidades positivas e até incentivá-las, como para inibir e coibir as externalidades negativas.
4-Desenvolvimento, emprego e estabilidade – principalmente em economias em desenvolvimento e também em países com grandes áreas, umas com grande desenvolvimento social, outras com subdesenvolvimento, é necessária a atuação do governo para, através de bancos de desenvolvimentos, incentivos fiscais e outros, buscar desenvolver mais áreas menos favorecidas e controlar o desenvolvimento das outras mais desenvolvidas, também para gerar postos de trabalho e buscar a estabilidade econômica.
Vimos então,nesta introdução, que é necessária a atuação do Estado no mercado por causa das chamadas falhas de mercado, bens públicos, monopólios naturais, externalidades, desenvolvimento, emprego e estabilidade e que essa atuação é objeto de estudo da teoria das finanças públicas.
Outro item importante é constatarmos que : para atuar ,o Estado, por intermédio do governo, necessita de recursos. Por exemplo: o Governo incentiva por meio de uma redução de impostos a implantação de industrias na zona franca de manaus e por meio de uma tributação acentuada inibe a importação de bens de consumo que podemos produzir.
O governo possui as seguinte funções:
O governo necessita alocar recursos no orçamento para oferecer bens públicos (rodovias, escolas, praças, parques) bens semipúblicos ou meritórios ( educação e saúde) e desenvolvimento ( construção de usinas) é a chamada função alocativa.
O governo utiliza subsídios e transferência de impostos redistribuindo-os para as áreas de maior carência da sociedade, exemplo: a aplicação dos impostos, pagos por todos, na saúde pública que é utilizada pelos mais carentes da sociedade, é a função distributiva.
O governo por meio de diversas politicas econômicas busca promover o desenvolvimento, o emprego e a estabilidade econômica, é a função estabilizadora.
Em resumo :
Aprendemos que o mercado por si só não pode promover o desenvolvimento, a estabilidade e o pleno emprego e que falhas de mercado impedem que ele se auto regule sem interferências do estado que são: existência de bens públicos, monopólios naturais, externalidades e a busca do desenvolvimento, estabilidade e pleno emprego. Para atuar o Estado necessita de recursos e quanto aos recursos ele possui funções alocadoras, distributivas e estabilizadora.